商事法律制度与营商法治环境建设的重要成果与未来展望

中国政法大学教授 赵旭东

为深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深化“放管服”改革，保护市场主体合法权益、促进创业创新、维护市场秩序，国务院近日出台了《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），自2022年3月1日起施行。这是我国商事立法回应新时期市场经济发展实施的重大举措，是营商法治环境建设取得的又一重要成果，将对我国商事制度改革深入发展和我国商事法律制度不断完善产生积极而深远的影响。

    一、《条例》制定的问题意识

改革开放四十多年来，我国陆续制定出台了《公司法》《中华人民共和国合伙企业法》《个体工商户条例》等市场主体法律法规，和《企业法人登记管理条例》《公司登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》等市场主体登记行政法规。这些法律法规对提高经济发展水平、促进就业创业、保障经济社会平稳运行等起到了重要作用。然而，伴随着经济社会的快速发展，这些法律法规逐渐显现出内容和体系上不协调，难以适应当下经济社会运行情况，具体而言：

一是市场主体登记立法体系杂乱，登记程序和标准不统一。我国原有的市场主体登记法律法规中，既有一般性的登记法规，也有专项的登记法规；既有以条例形式存在的行政法规，也有以管理办法形式存在的部门规章。这些法律法规之间内容上存在严重的重叠，阻碍了市场主体登记管理制度推动经济社会发展、促进创业创新等重要制度功能的发挥。立法体系的杂乱同时也造成了登记程序和标准的不统一，导致不同市场主体被差别对待，影响市场准入公平，严重损害了市场主体履行登记义务的积极性，也降低了登记工作的效率。

二是登记机关审查义务不明确、责任边界不清晰。既有市场主体登记法律法规没有对登记机关的审查义务进行明确，这使得登记机关和登记申请人在登记过程中的权利义务不清晰，对登记材料真实性的责任不明。实践中，不少登记机关为降低自身承担法律责任的风险，对登记材料进行过于严苛的审查，不当提高了当事人申请登记的成本，不利于市场主体登记活动正常开展。

三是市场主体登记管理成本高、执法力量不足。截至2020年末，我国市场主体总数达到1.4亿户，按总人口14亿人计算，这意味着每10人就拥有一家市场主体。不难想象，对1.4亿户市场主体开展无差别的监督管理必定要耗费大量的行政资源，但如若不监管，就容易出现“劣币驱逐良币”现象，有损市场正常经营秩序。因此，如何设计一套行之有效的行政监管制度，对市场主体开展有差别的监管，以市场机制增强市场主体的责任意识、自我约束意识，减轻行政监管的负担，是亟待解决的难题之一。

四是市场退出机制不畅、制度成本高。市场经济的规律是优胜劣汰。商事制度改革以来，我国市场主体数量激增，大量市场主体将会因为市场竞争被淘汰而需要退出市场，而现行的市场退出制度较为繁琐。以公司为例，按照现行公司法，一个公司完成注销登记通常需要经历十个左右环节，历时半年。实证数据表明，我国中小企业的平均寿命约为3年。如果说对于存在债权债务关系的企业，一般清算程序是保护债权人的必要制度安排，那么对于不存在或者已经清理了债权债务关系的企业，上述繁琐的注销程序显然是不必要的，徒增社会运行成本。

二、《条例》出台的重大意义

基于上述问题意识，国务院制定出台了《条例》，有机地整合了已经出台的市场主体登记管理行政法规，将近年来商事制度改革中行之有效的做法上升为制度规范，进一步完善了市场主体登记管理制度，优化营商环境，对促进社会主义市场经济发展具有重大意义。

第一，《条例》有力地促进社会投资、大众创业和劳动就业，推动更多公司企业等市场主体的设立和发展，壮大市场主体的实力和规模，为市场经济发展注入强劲动能。首先，《条例》对市场主体登记采取准则主义，凡是符合法定形式的登记申请，登记机关“应登尽登”，鼓励市场主体设立，促进社会投资。其次，《条例》精简了申请材料和登记环节，明确电子签名、电子营业执照的法律效力，推动实现登记全程线上办理，便利市场主体设立，鼓励大众创业、万众创新。其三，《条例》将“多证合一”“证照分离”“一照多址”等成熟的改革举措法律化，进一步降低和放宽准入门槛，助力创业就业。其四，《条例》创设了歇业制度，因自然灾害、事故灾难等造成经营困难的市场主体，可以申请歇业，保留市场主体资格，免于登记住所或经营场所，以此增强市场主体抵御风险的能力。

第二，《条例》充分肯定并进一步扩展和提升了近年来商事制度改革成果，为商事制度的持续改革和继续深化提供了制度遵循和保障，为市场主体设立、活动、公平竞争和健康发展提供了公平、高效的行为规则和执法规范。深化商事制度改革、激发经济发展活力是党中央、国务院作出的重要战略部署，也是转变市场职能、激发市场潜能的重要举措。《条例》以行政法规的形式将登记制度改革中有益成果确定和巩固下来，虽然主要聚焦于登记领域，但却是辐射整个商事制度的重要制度举措，是深化整个商事制度改革的排头兵和先锋军，引领商事制度改革的未来方向。《条例》将“简易注销”上升为法律规范，使得效率和安全兼顾的简易退出制度从此有法可依；将“双随机、一公开”作为一般监管措施，极大地降低了权力寻租空间和监管措施的社会影响力。同时，《条例》还规定了信用风险分级分类监管，根据市场主体信用状况，采取有针对性的监管措施，实施“精准监管”，科学地分配监管资源，提高发现风险、防范风险和处置风险的能力。不仅如此，《条例》对虚假登记实施严厉的信用惩戒，以信用机制促进市场主体诚信经营。

第三，《条例》出台标志着我国营商环境法治化建设取得重要成果和突破，为我国统一、系统、科学的商事法律制度建立、我国市场经济法律制度的进一步完善迈出了重要的一步，也奠定了坚实的基础。营商环境最重要的是法治环境，法治环境中最重要的是商事法治环境。完善法治化的营商环境，必须进行相应的商事立法，保持商事法律制度与营商环境需求之间的适应和协调。《条例》整合已经出台的市场主体登记管理行政法规，同步废止《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《农民专业合作社登记管理条例》《企业法人法定代表人登记管理规定》，统一了各类市场主体的登记程序和登记标准，为保障和维护公平统一的市场准入环境提供了有力的法治保障。同时，《条例》也为未来构建和编纂统一、系统、科学的商事法律体系和制度提供了有益经验、奠定了坚实基础。

三、《条例》实施的未来展望

《条例》出台并不意味着一劳永逸地解决了市场主体登记相关领域的所有实践问题。一方面，在未来《条例》实施过程中，还需要制定更具体、更具有操作性的配套规则加以辅助。另一方面，还需要考虑《条例》与相关法律的衔接适用问题，特别是正在修订中的公司法。此外，作为商事领域的第一部统一立法，《条例》也牵动着未来商事立法规划和《商法通则》制定。

首先，《条例》的实施与具体配套规则的制定。《条例》作为行政法规，是对市场主体登记管理制度的框架性规定，在内容上相对比较原则，对于一些更为具体的操作性规定仍需要借助部门规章、规范性文件等配套规则予以实施和落地。目前，国家市场监督管理总局已经将《中华人民共和国市场主体登记管理条例实施细则》《企业名称登记管理实施办法》等列入2021年立法规划。未来，《条例》将与这些配套规章和相关规范性文件一道，形成统一、系统、科学的市场主体登记管理规范体系。

其次，公司法的修改和公司登记制度的设计与《条例》的未来修订。市场主体登记管理制度中最为重要也最为丰富的是公司登记管理制度。2019年5月，全国人大常委会法工委启动了公司法全面修改工作。市场主体登记管理制度的发展和改革与公司法修改有着密切的联系，公司法的修改必然牵动着市场主体登记管理制度改革未来的方向。

最后，统一商事立法规划和《商法通则》制定。《条例》为未来商事立法积累了实践经验，也打下了坚实的基础，但并不意味着商事立法已经完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”商法作为规范市场经济的基本法，在社会主义市场法律体系中发挥着不可替代的作用。在我国目前的法律体系中，与民法相比，商事立法的缺陷还是比较明显，迄今为止只有各单行商事法，缺少一部规定一般商事法律制度、统领整个商法领域立法的系统性法律，整个商事立法处于零散化、碎片化状态。一般商事法律制度不同于商事单行法，它是关于商事主体和商事活动的一般法律规定，是适用于所有商事法律领域和所有商事活动的共同性法律规则，《条例》的不少内容就属于一般商事法律制度中商事登记部分的内容。市场经济的发展，不仅需要调整每个商事领域商事关系的法律规则，还需要满足商事关系整体调整和各商事领域商事关系个别调整的一致与协调。因此，未来有必要研究制定《商法通则》，对一般商事法律制度加以规定，统领我国商事立法，并在此基础上规划、构建和完善我国统一、系统、科学的商事立法体系，发挥商事法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用和重要功能。